Проект обновления
Как предлагает строить систему образования новый Закон? Прежде всего в нем провозглашается незыблемость статьи 43 Конституции нашей страны, закрепляющей право граждан на получение бесплатного среднего образования. Вместе с тем появляется термин "образовательные услуги", которые предоставляются по договору между учреждением, оказывающим услуги, и гражданином, являющимся потребителем услуг. Таким образом, в Законе отражаются основные понятия рынка образовательных услуг, который сегодня формируется в России.
Обобщая опыт действовавшего законодательства (новый документ "идет на смену" федеральному Закону "Об образовании" 1992 года и Закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" 1996 года), принятый в первом чтении законопроект говорит о создании системы непрерывного образования, которая будет включать в себя дошкольное, общее, среднее профессиональное и высшее образование. Это означает, в частности, отказ от системы "начального профессионального образования". Профессиональные лицеи и техникумы перейдут в разряд "среднего профессионального образования" и будут реализовывать образовательные программы по подготовке квалифицированных рабочих (служащих) и подготовке квалифицированных руководителей среднего звена. Это обусловлено тем, что в условиях развития производства, внедрения новых наукоемких технологий уровень начального профессионального образования недостаточен для выполнения соответствующих видов работ. В связи с этим предлагается осуществлять подготовку по части профессий, которые в настоящее время требуют начального профессионального образования, в рамках системы среднего профессионального образования.
Кроме того, дошкольное образование впервые включено в систему общего образования в качестве отдельного уровня, чего раньше не было. Впервые в новом документе обговариваются и уровни образования, наличие которых дает человеку право на занятие профессиональной деятельностью (образовательные цензы).
Закон расширяет возможности выбора вариантов профессиональной подготовки: учиться можно будет не только в образовательных учреждениях, но и в специализированных центрах и даже у частных предпринимателей (которые в этом случае обязаны разработать программы на основе действующих образовательных стандартов и квалификационных требований). Предусматриваются дополнительные гарантии обеспечения доступности дошкольного образования: законопроектом вводятся различные формы его получения (как в дошкольных образовательных учреждениях, в образовательных учреждениях дополнительного образования детей — в группах краткосрочного пребывания, так и в семье). При этом закрепляется обязанность органов местного самоуправления по учету детей, имеющих право на получение дошкольного образования, а также по оказанию бесплатной методической, диагностической и консультативной помощи родителям, обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в семье, в том числе посредством создания консультационных центров в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях. А те люди, которые самостоятельно (в том числе в форме семейного образования) освоили основную образовательную программу, будут вправе пройти экстерном промежуточную и государственную (итоговую) аттестации в образовательной организации, имеющей государственную аккредитацию по соответствующей основной образовательной программе.
Кстати, сам термин "образовательная организация" становится в законе основным. Организации разделяются на следующие типы — дошкольные, общеобразовательные, профессиональные, а также образовательные организации высшего образования (очевидно, любовь к тавтологии у депутатов Государственной думы неистребима). Предусмотрены также организации дополнительного и дополнительного профессионального образования. Однако этот статус не отменяет наименований типа "лицей" или "гимназия", которые, как утверждают авторы Закона, продолжат свою работу под прежними именами.
Подробно урегулированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению реализации соответствующих гарантий бесплатности и общедоступности образования, в том числе по созданию необходимого числа государственных и муниципальных образовательных учреждений и их финансированию.
Законопроектом вводятся нормы, закрепляющие использование в образовательном процессе дистанционных образовательных технологий, электронного обучения, предусматривается организация обучения посредством сетевого взаимодействия образовательных учреждений. Все это расширяет возможности граждан на получение образования по индивидуально выстроенной траектории, удовлетворяющей образовательные потребности конкретного гражданина.
Законопроект не ограничивает получение образования на родном языке. В не. первые появилось описание процедур утверждения примерных образовательных программ, в том числе и по родным языкам, возможность прохождения итоговой аттестации по родному языку.
Спорные моменты
Критика законопроекта основывается на нескольких концептуальных замечаниях. Во-первых, представители научного и педагогического сообщества указывают, что в тексте не закреплены цели государственного управления и государственной политики в области образования. Нет в Законе также задач государственной политики в сфере образования, которые являлись бы логически связующим звеном между установленными законопроектом основными принципами государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (статья 3) и конкретными мерами (правовыми нормами), регулирующими отношения в этой сфере.
Во-вторых, отмечается, что в документе недостаточно ясно прописаны правовые гарантии соблюдения некоторых основополагающих постулатов. Так, часть 3 статьи 6 законопроекта устанавливает гарантии бесплатности получения в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (образовательными стандартами) дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые. Однако никаких правовых норм, направленных на предотвращение и пресечение денежных поборов с родителей школьников и дошкольников, которые стали массовым явлением в современных детских садах и школах, в законопроекте не установлено.
Часть 4 статьи 103 "Финансовое обеспечение оказания государственных услуг в сфере образования" проектируемого закона, предоставляющая право образовательным организациям "в порядке, установленном законодательством Российской Федерации", привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательной организации услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, создает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку никаких эффективных защитных мер против поборов с обучающихся и их родителей проект закона не содержит (впрочем, как и действующее законодательство).
В нескольких статьях законопроекта закреплены положения о духовно-нравственном формировании ребенка, воспитании гражданственности патриотизма, которые, по сути, являются лишь декларациями, не обеспеченными конкретными механизмами и гарантиями реализации.
Законопроект не устанавливает должным образом и в необходимой мере гарантий деятельности и развития негосударственных образовательных организаций. Не обеспечены необходимыми законодательными гарантиями особый правовой статус негосударственных общеобразовательных организаций и дошкольных организаций различных форм (гимназий лицеев, школ, интернатов и т.д.) с религиозно-культурным компонентом образования (в значении части 4 статьи 90) (православные, мусульманские и т.д.), а также вопросы финансовой поддержки, льготного обеспечения помещениями и иных форм государственной поддержки таких образовательных организаций.
И, конечно, наибольшее количество критических замечаний вызывает то обстоятельство, что законопроект не содержит достаточных гарантий достойной оплаты труда профессорско-преподавательского и учительского состава (педагогических работников). Законопроект не предусматривает и ограничений оплаты труда и иных выплат руководству образовательных организаций высшего образования. Об этом ничего не сказано ни в статье 53 "Правовой статус руководителей образовательных организаций", ни в других статьях законопроекта. Отсутствие таких ограничений в настоящее время прямо способствует огромному различию между доходами ректоров и их заместителей и оплатой труда профессорско-преподавательского состава, что негативно сказывается на качестве образования. Профессорско-преподавательский состав просто не заинтересован отдавать себя полностью работе с обучающимися — как из-за нищенского (по европейским, да и по российским меркам) размера оплаты труда, так и из-за того, что видит масштабы "образовательного бизнеса" и зачастую необоснованного обогащения руководства образовательных организаций высшего образования.
Указывается также, что в законопроекте не закреплены надлежащие правовые механизмы контроля общества за содержанием образования в школе. Между тем, в настоящее время это является особенно актуальным в условиях массового использования в российских школах учебных пособий, не отвечающих по своему качеству предъявляемым требованиям, и даже пособий, содержащих информацию экстремистского или откровенно мракобесного антинаучного характера.
Статья 98 "Независимая оценка качества образования", устанавливающая правовые основания и формы независимой оценки качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, будет неэффективным средством контроля качества образования, по сути — его имитацией, так как не содержит конкретных требований к процессу оценки качества образования, к его содержанию, но главное — к квалификации лиц, производящих такие оценки качества. Нет информации и относительно правовых последствий таких оценок качества.
Сообщество ректоров вузов осталось весьма недовольно тем, что докторантура оказалась как бы "оторванной" от системы образования. Часть 4 статьи 72, часть 4 статьи 27, пункты 4 и 10 части 1 статьи 34, пункт 5 части 1 статьи 113 законопроекта, касающиеся этих моментов, больше оставляют нерешенных вопросов, нежели что-то проясняют по существу. Понятно, что требования, предъявляемые к диссертациям на соискание ученой степени, и требования к процедуре защиты выходят за рамки правового регулирования образовательных отношений, но это отношения, непосредственно сопряженные с образовательными отношениями. И игнорировать их в законопроекте контр продуктивно.
Докторантура не включена законопроектом в число уровней образования. Статус аспирантуры законопроектом устанавливается весьма размытый.
Словом, вполне обоснованными представляются мнения о том, что Закон вряд ли пройдет второе чтение до конца года. Учитывая то обстоятельство, что он, по мнению экспертного сообщества, вступит в силу не раньше 2016 года, становится понятно — наша система образования еще долго будет жить по прежним правилам.
Андрей Ваганов
Газета «Наше право» № 11 (2012)
